Gestão de recursos hídricos: porque imitamos os franceses

Zildo Gallo

O estado de São Paulo inspirou-se na experiência francesa de gestão de águas para criar O Sistema Integrado de Gerenciamento de Recursos Hídricos pela Lei 7663/91. Em nível federal, a Lei 9433/97 também inspirou-se nela. As experiências internacionais são balizas interessantes a serem observadas, pois são, em relação ao resto do mundo, mais antigas e têm obtido sucessos. A despoluição do rio Sena, na França, e do Tâmisa, na Inglaterra é o retrato disso.

A experiência internacional na gestão das águas é muito variada, sendo di­fí­cil a identificação de regras generalizantes. Entretanto, algumas características comuns tendem a se estabelecer como diretrizes necessárias ao estabelecimento de um bom sistema de gestão: a bacia hidrográfica como unidade administrativa, a cobrança pelo uso dos recur­sos hídricos e a participação dos usuários entre os res­ponsáveis pela gestão. Todavia, se por um lado existem grandes princípios a serem seguidos, por outro a forma como se estrutura a gestão está mais ligada às ca­racterísticas ambientais, às formas de uso das águas, ao histórico das experiências ins­titucionais do país, ao tipo de organização política e so­cial vigente etc.

De fato, no que se refere à gestão das águas, os países adotam arranjos insti­tucionais os mais variados possíveis. Nos Estados Unidos, por exemplo, há grande diversi­dade de arranjos. Lá, as comissões de bacias tanto po­dem ser fruto de composições entre Estados e Federação, como entre agências de bacias, totalmente locais ou ainda totalmente federais.

Japão e a Holanda também adotam arranjos diversos. Nestes dois paí­ses, a altíssima importância atribuída aos recursos hídricos acabou implicando na instituição de diferentes níveis de centralidade da gestão. O Governo Central Holandês atribui a si mesmo a responsabilidade pelos rios nacionais e internacionais e canais relevantes, como o de Amsterdã, por exemplo. Cursos d’água menos importantes são gerenciados pelas províncias, que podem delegar responsabilidades a agências regionais. Existem, ainda, organizações autônomas e locais. No Japão as agências podem estar vinculadas ao go­verno central ou às prefeituras, conforme a importância do curso d’água.

É importante notar que, de qualquer maneira, apesar da diversidade, prevalece uma tendência, não muito recente, de se estruturar sistemas que permitem a gestão de forma regio­nalizada, por bacias hidrográficas. Isso tem propiciado na França, por exemplo, considerável autonomia financeira e política às agências regionais de gerencia­mento das águas.

A experiência alemã na gestão das águas: o caso da bacia do Ruhr - Na Alemanha, ao contrário da França, como se verá mais adiante, não existe um único formato para todo o país para a gestão dos recursos hídricos. Apenas no Estado do Norte do Reno-Westfália (Nordeshein-Westfalen) são encontradas instituições semelhantes a da França. As asso­ciações de bacias, nesse Estado, remontam ao início do século XX, sendo a do rio Emscher fundada em 1904 e a do Ruhr em 1911. A legislação atual do Norte do Reno-Westfália obriga os usuários à participação nas associações e ao cumprimento com as obrigações dos pagamentos pelo uso das águas. A co­brança pelo uso das águas dá-se tanto pelo lançamento de efluentes como pela derivação de água pelos usuários. Os recur­sos arrecadados destinam-se às associa­ções de bacia, que são autarquias controladas pelo governo estadual, mas que são dotados de autonomia administra­tiva.

Nos outros estados da Alemanha, a água derivada não é objeto de co­brança, ape­nas o lançamento de efluentes é onerado. Os recursos auferidos são revertidos ao estado, para um fundo específico, cuja utilização vincula-se a pro­gramas de despoluição. Esses recursos são, então, emprestados aos municípios e consór­cios de municípios, que são responsáveis pelo tratamento de esgotos. A reunião de municípios em consórcios é necessária para me­lhorar a efi­ciência econômica e gerencial dos projetos, obras e ações.

O Ruhrverband, associação da bacia do rio Ruhr, ao contrário da agência de bacia francesa, executa obras, opera reservatórios e estações de tratamento, respon­sabiliza-se pelo controle e monitoramento de efluentes etc. São associados do Ruhrverband todos os que poluem a bacia do Ruhr, assim como as empresas públi­cas de abastecimento de água. Internamente ele está estruturado em departa­mentos e seções para projetar, supervisionar construções e operar todas as instala­ções téc­nicas.

O Ruhrverband desenvolve seu sistema de cobrança pelo uso da água há dé­cadas, distribuindo os custos da associação entre seus associados, de acordo com a poluição causada ou conforme os benefícios recebidos, como no caso das empre­sas públicas de abastecimento de água. A partir de 1976, foi criada uma tarifa fede­ral de efluentes a ser paga por todos os proprietários de estações de tratamento de efluentes. A taxa é paga de acordo com a poluição residual do efluente e, sobre ela, é necessário tecer alguns comentá­rios: ressalta-se que não se compra uma licença para poluir ao pagar a taxa de lançamento de efluentes; requisitos mínimos de qualidade deverão ser cum­pridos em todos os casos, em todo o território alemão; há apenas a pos­sibilidade de se negociar o período de tempo a ser concedido a determi­nada empresa para que ela adapte ou expanda suas instalações a fim de alcançar os pa­drões obrigatórios; em caso de águas receptoras sensíveis, as condições pode­rão ser bastante  rigorosas.

A experiência francesa na gestão dos recursos hídricos - Na França, assim como no Brasil vários órgãos e instituições atuam na área dos re­cursos hídricos. O Ministério do Meio Ambiente é responsável pelo planeja­mento e regula­mentação, cuidando da compatibilização do desenvolvimento eco­nômico com o meio am­biente e a gestão das águas. Outros ministérios também atuam, ainda que setorialmente, sobre as águas, como Saúde (normas sanitárias), Transporte (navegação) e Indústria (eletricidade).

Todos os protagonistas que atuam na questão das águas, os municípios, a indús­tria, os agricultores, o turismo, a pesca profissional e amadora, as associações preserva­cionistas, com seus distintos interesses podem se expressar graças aos dispositivos da Lei das Águas, de 12 de dezembro de 1964. Devido a esta legisla­ção a França dispõe hoje de um sistema de gestão descentralizado e eficaz.

Até o começo dos anos 1960, a gestão francesa dos recursos hídricos ba­seava-se num conjunto de textos e regulamentos que se transformaram, ao longo dos anos, num labirinto jurídico. Havia uma grande dispersão de responsabilidades, assim como no Brasil e no Estado de São Paulo. A regulamentação sobre o combate à poluição era incompleta, esparsa e setorial. Havia, até mesmo, contra­dições entre as ações de diferentes administrações, o que não permitia encontrar solução para alguns problemas.

A crescente diminuição de fontes de abastecimento com qualidade ade­quada, pro­vocada pelo aumento substancial dos poluentes, obrigou o legislador a modificar esse sistema de gestão. Naquele tempo, duas opções foram analisa­das: 1) ignorar a organização administrativa anterior e entregar a gestão a uma única adminis­tração nova, dotada dos instrumentos regulamenta­res necessários ou 2) manter a organiza­ção anterior para o essencial e criar dispositivos inovadores para dar à gestão dimensões técnica, política, econômica e financeira, simultaneamente. A segunda opção foi adotada pela Lei das Águas de 1964.

A nova dimensão técnica consiste em administrar as águas não mais seto­rialmente, mas considerando seus problemas em nível de bacia hidrográfica. A dimensão política consiste em se decidir os trabalhos de despoluição necessários pelos próprios usuários dos recursos hídricos, agrupados em organismos denomi­nados comitês de bacias. A dimensão econômica e financeira busca incitar à despoluição através do princípio poluidor-pagador: os poluidores são penalizados por cotizações obrigatórias a um fundo de investimento, onde os encargos são fixados em função dos trabalhos a realizar e dos inconvenientes que sua poluição ocasiona; os que executam os trabalhos de despoluição são financiados por esse fundo. Co­mitês de bacia e agências da água foram criadas em cada uma das seis grandes bacias hidrográficas francesas: Adour-Garonne, Loire-Bretagne, Rhône-Mediterra­née-Corse, Siene-Normandie, Artois-Picardie e Rhin-Meuse.

O comitê de bacia é o organismo que decide a política da água a vigorar na bacia. Trata-se de um “Parlamento das Águas”, que se organiza da seguinte forma: 20% dos membros são representantes do estado e os outros 80% são repre­sentantes dos municí­pios e dos usuários dos recursos hídricos, seja como consumi­dores ou como poluidores.

A agência da água é uma entidade pública descentralizada e dotada de auto­nomia financeira. A sua finalidade é dar suporte técnico e financeiro ao comitê e às empresas, públicas ou privadas, que executam serviços, operações e obras necessá­rias ao controle da poluição. A gestão de cada agência está a cargo de um conselho de administração indicado pelo comitê. Os seus recursos financeiros provêm da cobrança pelo uso das águas, que se dá na proporção da água utilizada e pela contaminação produzida no meio receptor.

A cobrança pelo uso da água é, no sistema francês, um instrumento im­por­tante na política de luta contra a poluição das águas. Sua originalidade está em estimular os que poluem a observar o interesse coletivo, dando-lhes condições de opinarem sobre o destino dos recursos arrecadados. Outra originalidade está em garantir a obtenção de um recurso estável para o financiamento dos programas. Uma terceira originalidade está na criação de um gerente único e independente da administração do estado.

Existem poucas controvérsias a propósito de o modelo francês ser a princi­pal fonte de inspiração dos sistemas institucionais que estão em implantação no Brasil, seja a con­formação geral delineada pela Lei Nacional n^o 9.433/97 ou as variações sobre o tema aplicadas pelas unidades federativas, à luz de suas especifi­cidades regionais. A formação de comitês de bacia e de agências de água adquiriu uma grande força; tornaram-se unani­midade, o que sem dúvida, com o passar do tempo deverá contribuir para o sucesso o modelo de gestão das águas, no Brasil e no Estado de São Paulo.

Considerações finais - Em relação ao planejamento do uso dos recursos hídricos, pode-se dizer que ele foi marcado, até a década de 1980, pela forte centralização e pela excessiva setorização, como era na França até 1964. Os planos tinham a sua eficácia comprometida pela parcialidade dos enfoques que os geravam, dado que acabavam desconsiderando os conflitos sociais, econômicos e políticos que sempre acompanham o uso das águas. Não resultavam de negociações entre os diversos usuários das águas.

A forte centralização do poder de decisão no Brasil começou a ser rompida com a Constituição de 1988. Contudo, não se completou, ainda o ciclo de adaptação do aparato institucional. Os municípios e as regiões ainda não assumiram de forma integral as atribuições normativas e fiscalizadoras que agora lhes são permitidas e a sociedade civil ainda tem uma participação muito tímida.

A partir do novo quadro legal, que possibilita novos arranjos institucionais, começa a se construir uma nova forma de planejar a economia e o uso dos recursos naturais, entre eles os recursos hídricos. A nova forma pressupõe uma postura democrática e, portanto, deverá estar alicerçada em mecanismos institucionais de articulação de órgãos públicos (municipais, federais e estaduais) e de representantes de toda a sociedade. Assim, o planejamento não deverá ser apenas a concretização de trabalhos técnicos bem estruturados , mas também o resultado de debates e negociações com os diversos setores sociais e econômicos.

A participação pública e dos atores sociais é uma ferramenta extremamente importante nas tomadas de decisão e na diminuição dos conflitos inerentes ao processo de gestão integrada dos recursos hídricos. A participação oferece a comunidade à oportunidade de exercer seus direitos, assim como, de reconhecer suas responsabilidades. A participação nos Comitês de Bacia são a garantia de que os interesses da maioria estarão garantidos e de que as melhores decisões possíveis serão adotadas.

Em 25 de agosto de 1993, em cumprimento à Lei 7663/91, no Estado de São Paulo, foram empossados os integrantes do CRH - Conselho Estadual de Recursos Hídricos. Em novembro do mesmo ano foi implantado o primeiro Comitê de Bacia, o Comitê das Bacias Hidrográficas dos Rios Piracicaba, Capivari e Jundiaí. A implantação do comitê consistiu num marco da estrutura da Política Estadual de recursos Hídricos. A partir, os demais comitês foram paulatinamente sendo implantados e, paulatinamente, a descentralização da gestão das águas começou a se efetivar. Também, aos poucos, a cobrança pelo uso dos recursos hídricos vai sendo implantada, seguindo os passos da experiência francesa.

Referências

GALLO, Zildo. A defesa da qualidade das águas da bacia do rio Piracicaba: o papel da CETESB e de todos nós. 2000. Tese (Doutorado) – Instituto de Geociências, Universidade Estadual de Campinas, Campinas, 2000. 222p.

______. A proteção das águas, um compromisso do presente com o futuro: o caso da bacia do rio Piracicaba. 1995. Dissertação (Mestrado) – Instituto de Geociências, Universidade Estadual de Campinas, Campinas, 1995. 151p.