A construção da gestão das águas no Brasil: uma corrida contra o tempo

Zildo Gallo

Com a intenção de contribuir de forma mais efetiva para a compreensão sobre a questão da gestão dos recursos hídricos no Brasil e no Estado de São Paulo, resolvi transcrever na íntegra o capítulo que trata do assunto no meu livro Ethos, a grande morada humana: economia, ecologia e ética (2007). Apesar de ser um tanto grande para o espaço de um blog, sendo assim um tanto inadequado, acho que, àqueles que se interessarem, ele pode ser bastante útil, pois se trata de um bom resumo sobre o tema. Além disso, por conta da crise hídrica da atualidade, considero necessário que muitas pessoas se interem do assunto. Para quem quiser um aprofundamento maior ainda, eu sugiro a leitura da minha dissertação de mestrado (A proteção das águas: um compromisso  do presente com o futuro: o caso da bacia do rio Piracicaba - 1995) e da minha tese de doutorado (A defesa da qualidade das águas da bacia do rio Piracicaba: o papel da CETESB e de todos nós - 2000), que se encontram disponíveis na biblioteca do Instituto de Geociências da UNICAMP. Vamos ao capítulo:

Economia e natureza, um exemplo: a construção de um sistema de gestão descentralizado e participativo para os recursos hídricos no Brasil e no Estado de São Paulo

A água é essencial à vida e está, cada vez mais, se transformando num elemento-chave para a questão ambiental: “a sua ausência ou contaminação, leva à redução dos espaços de vida e ocasiona, além de imensos custos humanos, uma perda global de produtividade social” (DOWBOR, 2005, p. 27). A diminuição da quantidade de água doce de boa qualidade no planeta implica num sério problema ambiental que repercute sobre a sociedade e a economia de forma incisiva, dado que ela também é um insumo de fundamental importância para a indústria e a agricultura.

As reservas de água doce da Terra são constituídas por 98% de água salgada e só 2% de água doce. Destes 2%, a maior parte, 87%, está congelada nas calotas polares e geleiras, e a maior parte do restante encontra-se sob a terra, na atmosfera e nos organismos vivos. Além de as reservas de água útil serem limitadas elas não estão distribuídas uniformemente sobre a superfície do planeta (DOWBOR, 2005, p. 28).

O Brasil ostenta uma abundância de fontes de água doce, com mais de 70% localizadas na Bacia Amazônica, o que representa 12,7% do total mundial. Com 7,32 trilhões de metros cúbicos, o Brasil dispõe de mais água que a Rússia (4,5 trilhões), a China (2,83 trilhões), o Canadá (2,79 trilhões) e os Estados Unidos (2,48 trilhões) (THOMAS, 2005, p. 122).

Embora a água seja abundante em algumas regiões do Brasil, em outras há escassez. A região semiárida do Nordeste, que concentra 28% da população, detém apenas 5% dos recursos hídricos do país. A água potável tornou-se escassa nas áreas industrializadas do Sul e Sudeste, que concentram cerca de 60% da população, por conta da poluição. As estiagens também são fenômenos recorrentes. Todos esses fatores contribuem para aumentar a complexidade da gestão das águas no Brasil (THOMAS, 2005, p. 123).

A disponibilidade e a distribuição irregular da água doce no planeta e no Brasil e a piora da qualidade da água doce, uma realidade inquestionável nos dias de hoje, que tem como causa a poluição, que tanto pode ser de origem urbana, como industrial e agrícola, produzem transtornos econômicos, sociais e ambientais complexos. Isto posto, coloca-se a necessidade premente, para todos os países, de se organizar sistemas de gestão de águas.

Dowbor (2005, p. 34) avalia que o setor de água e saneamento não sofre da falta de conhecimentos técnicos e, segundo ele, o seu problema nem sequer é de financiamento. Para ele é a dinâmica de regulação do setor que é totalmente inadequada. O eixo das transformações necessárias está na democratização dos processos decisórios.

O ponto de partida da gestão dos recursos hídricos é a questão dos seus múltiplos usos e dos conflitos deles decorrentes. O ponto de chegada é a descentralização e a gestão comunitária, com a adoção da bacia hidrográfica como unidade de gerenciamento. A avaliação dos problemas oriundos da centralização e setorização das decisões – o caso do Brasil e do Estado de São Paulo – e as informações sobre os modelos adotados em outros países, indicam que a gestão descentralizada, por bacia hidrográfica, e participativa é a forma mais adequada de administrar o uso da água.

Construindo uma nova metodologia: a bacia hidrográfica como unidade de gestão

A centralização na administração dos recursos hídricos é inadequada para resolver os problemas locais de gestão da água. O papel dos governos deverá mudar, no sentido de promover uma participação maior de indivíduos e instituições locais, tanto públicas quanto privadas. O princípio básico é que, independente da situação, as águas devem ser geridas da forma mais descentralizada possível. Neste sentido, é necessário que as equipes de gestão incluam representantes de todos os setores da sociedade. As experiências têm mostrado que, quanto mais descentralizada é a administração, melhor é o aproveitamento da água. Os princípios da descentralização e da participação coadunam-se com o enfoque da bacia hidrográfica como unidade de gestão.

A tendência moderna do planejamento dos recursos hídricos dá-se no sentido de não se considerar, a priori, nenhuma utilização preferencial, mas de contemplar diversos usos, de acordo com uma perspectiva de gestão global, buscando uma utilização racional de cada bacia. As bacias devem ser consideradas como um todo indivisível, cujo aproveitamento deve dar-se da forma mais otimizada possível, com o objetivo de buscar um melhor desenvolvimento econômico e social para as respectivas regiões, partindo do conhecimento das características e necessidades locais. Nesse sentido, o Artigo 11 da Carta Europeia da Água, de maio de 1968, estabeleceu a seguinte orientação: “Art. 11. A gestão dos recursos hídricos deve inserir-se no âmbito da bacia hidrográfica natural e não no das fronteiras administrativas e políticas”.

A Conferência de Caracas, promovida pela Associação Internacional de Direito das Águas (AIDA), em 1976, também recomendou a adoção da bacia hidrográfica como unidade de gestão dos recursos hídricos, sem prejuízo, contudo, da existência de outras unidades geográficas de gestão (relacionadas, por exemplo, com o desenvolvimento socioeconômico) mais amplas e não coincidentes com as áreas das bacias (GRANZIERA, 1993, p. 28-29).

Usos múltiplos, escassez e cobrança pelo uso das águas.

A água apresenta várias possibilidades de utilização. Além de ser um recurso vital, serve ao aproveitamento hidrelétrico, à navegação, ao abastecimento das cidades e indústrias, das quais recebe efluentes domésticos e industriais etc. E, quando um curso de água se presta a diversos usos, podem surgir conflitos, pois existem rivalidades no uso de recursos escassos. Com frequência o crescimento das populações urbanas compete e conflita com a atividade produtiva em relação ao uso da água. A Associação Brasileira de Recursos Hídricos (ABRH) manifestou-se sobre a questão, em 13 de novembro de 1987, através da Carta de Salvador:

A água, pelo importante papel que desempenhou no processo de desenvolvimento econômico e social, é um bem econômico de expressivo valor, sujeito a conflitos entre seus usuários potenciais.

Assim, o País deve valorizar as oportunidades de aproveitamento de recursos hídricos para múltiplas finalidades – abastecimento urbano, abastecimento industrial, controle ambiental, irrigação, geração de energia elétrica, navegação, piscicultura, recreação e outras – analisando seus empreendimentos em contextos de desenvolvimento regional integrado, e contemplando vários objetivos, principalmente de natureza econômica, social e ambiental.

O Código de Águas, de 1934, também enfocou a questão dos usos múltiplos, quando dispôs, nos artigos 37 e 38, que o uso das águas públicas deveria realizar-se sem prejuízo da navegação, desde que se destinasse ao comércio. No Artigo 143, dispôs os interesses a serem considerados nos aproveitamento de energia: a) da alimentação e das necessidades das populações ribeirinhas; b) da navegação; c) da irrigação; d) da proteção contra inundações; e) da conservação e livre circulação de peixe; f) do escoamento e rejeição das águas.

Sem nunca desconsiderar a importância das leis que regem a matéria, no estudo dos usos múltiplos, deve-se sempre levar em consideração as particularidades das bacias hidrográficas. Não dá para adotar uma hierarquia genérica para o uso das águas, pois cada aquífero tem características próprias. Devem ser considerados os aspectos hidrológicos, geográficos, políticos e econômicos. Esta é uma das razões, como veremos mais à frente, da adoção da bacia hidrográfica como unidade físico-territorial de gestão das águas, com a participação das comunidades locais.

A questão da disponibilidade de água, para algumas bacias do Estado de São Paulo, por exemplo, nos anos mais recentes, tem se colocado de forma ostensiva. Além da bacia do Piracicaba, as bacias do Capivari, do Jundiaí, do Alto Tietê e da Baixada Santista enfrentam este tipo de problema. A intensa industrialização que se fez acompanhar por um processo de urbanização não menos vigoroso é a causa desse fenômeno. Nucci (1993, p. 13) ajuda a dimensionar o problema:

Então, uma discussão inicial sobre os recursos hídricos na Região Metropolitana de São Paulo revela que, apesar de ser uma região com chuva abundante – a média das precipitações na bacia do Alto Tietê é pouco mais de 1300 mm, o que é uma média alta de precipitação -, a área da bacia de captação dessa precipitação é pequena e as bacias em toda a volta também são pequenas, portanto, há uma escassez relativa pronunciada. Poucas cidades do mesmo porte enfrentam o desafio, em relação aos recursos hídricos enfrentados por São Paulo.

Agora, esse problema de escassez, é uma visão de hoje. Certamente não foi a visão de São Paulo de Anchieta e Nóbrega e nem mesmo dos primeiros séculos seguintes. Obviamente essa condição depende do tamanho que São Paulo acabou alcançando. Hoje, a Grande São Paulo atende cerca de 15 milhões de habitantes; abriga, num território que é um centésimo do território Nacional, cerca de mais de 10% da população, algo entre 30 e 40% do produto nacional bruto e outro tanto de toda produção industrial. Só para relembrar rapidamente os usos da água e a água como recurso hídrico, nessas condições, a água deixa de ser abundante e, na linguagem dos economistas e engenheiros, passa a ser chamada de recurso hídrico. Como tal passa a ser considerada como um bem econômico e um objeto de preocupação da economia, buscando-se assegurar que seu uso se dê da forma mais produtiva possível.

No Brasil, um país de cultura urbana recente, a água encontra-se associada fortemente à ideia de abundância. O conceito água grátis encontra-se profundamente enraizado na cultura do povo brasileiro. As baixas tarifas cobradas pelos serviços públicos que, muitas vezes, mal cobrem os custos de captação, tratamento, distribuição da água e manutenção dos respectivos serviços, acabam encorajando um grande desperdício e, por consequência, um desprezo pela conservação e proteção dos recursos hídricos.

Tendo em vista que a intensificação dos usos, principalmente dos consuntivos (irrigação, abastecimento urbano e industrial), que, em larga medida não retornam para os corpos d’água, e da diluição de efluentes domésticos e industriais não tratados, tem tornado cada vez mais escassa a existência de água de boa qualidade para consumo humano, a sua proteção faz-se cada vez mais necessária. É neste sentido que a cobrança pelo uso dos recursos hídricos se coloca hoje em dia.

A cobrança pelo uso das águas é um instituto novo no mundo e novíssimo no Brasil. Entretanto, o fundamento legal para a cobrança pelo seu uso remonta ao Código Civil de 1916, quando se estabeleceu a utilização dos bens públicos de uso comum podia ser gratuita ou retribuída. No mesmo sentido, o Código de Águas de 1934 estabeleceu que o uso comum das águas pode ser gratuito o retribuído. Posteriormente, a Lei 6.938 de 1981 incluiu a possibilidade de imposição, ao poluidor e ao predador, da obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos causados e, ao usuário, da contribuição pelo uso de recursos ambientais com fins econômicos. Finalmente, em 1997, através da Lei 9.433 ficou definida a cobrança como um dos instrumentos de gestão dos recursos hídricos. A Lei 9.984/2000, que criou a Agência Nacional de Águas (ANA), atribuiu a ela a competência da cobrança pelo uso das águas de domínio da União.

A Carta Europeia da Água, proclamada pelo Conselho da Europa em Estrasburgo, França, em maio de 1968, em seu artigo 10, considerou que “a água é um patrimônio comum, cujo valor deve ser reconhecido por todos” e que “cada um tem o dever de economizá-la e utilizá-la com cuidado” (BEZERRIL JR., 1989, p. 6). A Declaração de Dublin, em janeiro de 1992, estabeleceu no seu princípio número quatro que os recursos hídricos de um país são um bem de valor (GRANZIERA, 1993, p. 32). A Agenda 21, que resultou da Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, realizada no Rio de Janeiro, em junho de 1992, também recomendou a cobrança pelo uso dos recursos hídricos.

Para o Estado de São Paulo, a sua Constituição em vigor estabelece, no Artigo 211, a cobrança pela utilização dos recursos hídricos, e a Lei 7.663/91, no Artigo 3^o, inciso III, considera o “recurso hídrico como um bem público, de valor econômico, cuja utilização deve ser cobrada, observados os aspectos de quantidade, qualidade e as peculiaridades das bacias hidrográficas”. A Lei estabelece que, na sua regulamentação, com relação à cobrança pelo uso ou derivação, deverão ser obedecidos os critérios que seguem: a classe de uso preponderante em que for enquadrado o corpo de água onde se localiza o uso ou derivação, a disponibilidade hídrica local, o grau de regularização assegurado por obras hidráulicas, a vazão captada em seu regime de variação, o consumo efetivo e a finalidade a que se destina.

Para a cobrança pela diluição, transporte e assimilação de efluentes, conforme a mesma lei, deverão ser respeitados os seguintes critérios: a classe de uso em que for enquadrado o corpo d’água receptor, o grau de regularização assegurado por obras hidráulicas, a carga lançada e seu regime de variação, ponderando-se, dentre outros, os parâmetros orgânicos e físico-químicos dos efluentes e a natureza da atividade responsável pelos mesmos.

A cobrança pela diluição, transporte e assimilação de efluentes, baseada no princípio poluidor-pagador, é um dispositivo que possui muitas deficiências. Contudo, goza de grande popularidade, derivada da conjunção de vários fatores: ele faz apelo à noção de justiça, recorre aos automatismos do mercado e não a uma burocracia especializada, prometendo uma solução ótima e contribuindo com o mito da “racionalidade econômica”. Um problema que se coloca é como avaliar o custo da poluição. Parece perigoso tentar legitimar atentados ao ambiente que comprometem o funcionamento dos ciclos ecológicos dos quais dependem a reprodução dos recursos renováveis; se tais atentados forem de caráter irreversível, o dano não é passível de cálculo. Contudo, o exposto acima não inviabiliza de forma definitiva a utilização do princípio poluidor-pagador conforme observa Sachs (1986, p. 36):

A análise sumária que fizemos mostra o quanto é difícil internalizar o ambiente ao nível do sistema de preços. Uma política ativa de proteção ambiental não pode dispensar medidas de intervenção administrativa, o que não impede em absoluto que, dentro de limites precisos, o Estado possa servir-se do sistema de preços como um dos instrumentos na panóplia dos meios empregados. A experiência francesa da administração de bacias hidrográficas mostra as possibilidades e as limitações de tal abordagem.

Experiências internacionais em gestão de recursos hídricos

A experiência internacional na gestão das águas é muito variada, sendo difícil a identificação de regras generalizantes. Entretanto, algumas características comuns tendem a se estabelecer como diretrizes necessárias ao estabelecimento de um bom sistema de gestão: a bacia hidrográfica como unidade administrativa, a cobrança pelo uso dos recursos hídricos e a participação dos usuários entre os responsáveis pela gestão. Um estudo realizado pela Fundação do Desenvolvimento Administrativo – FUNDAP (1992, p. 36) tira uma lição importante da observação sobre as experiências estrangeiras:

(...) se de um lado existem grandes princípios a serem adotados, por outro lado, a forma como de estrutura a gestão está intimamente ligada às características ambientais, às formas de uso do recurso hídrico, ao histórico das experiências institucionais do país, ao tipo de organização político social vigente etc.

Na verdade, no que se refere à gestão das águas, os países adotam arranjos institucionais os mais variados possíveis. Nos Estados Unidos, por exemplo, há grande diversidade de arranjos: “as Comissões de bacias hidrográficas tanto podem ser fruto de composições entre Estados e Federação, como entre Agências de bacias, totalmente locais ou ainda totalmente federais” (FUNDAP, 1992, p. 37).

O Japão e a Holanda também adotam arranjos diversos. Nestes dois países, a importância atribuída aos recursos hídricos acabou implicando na instituição de diferentes níveis de centralidade da gestão. O Governo Central Holandês atribui a si mesmo a responsabilidade pelos rios de importância nacional e internacional e canais relevantes, como o de Amsterdã, por exemplo. Cursos d’água menos importantes são gerenciados pelas províncias, que podem delegar responsabilidades a agências regionais. Existem, ainda, organizações autônomas e locais. No Japão as agências podem estar vinculadas ao governo central ou às prefeituras, conforme a importância do curso d’água (FUNDAP, 1992, p. 37).

É importante notar que, de qualquer maneira, prevalece uma tendência, não muito recente, de se estruturar sistemas que permitem a gestão de forma regionalizada, por bacias hidrográficas. Isso tem propiciado na França, por exemplo, considerável autonomia financeira e política às agências de regionais de gerenciamento das águas.

A experiência francesa na gestão dos recursos hídricos

Na França, assim como no Brasil vários órgãos e instituições atuam na área dos recursos hídricos. O Ministério do Meio Ambiente é responsável pelo planejamento e regulamentação, cuidando da compatibilização do desenvolvimento econômico com o meio ambiente e a gestão das águas. Outros ministérios também atuam, ainda que setorialmente, sobre os recursos hídricos, como Saúde (normas sanitárias), Transporte (navegação) e Indústria (eletricidade).

Todos os protagonistas que atuam na questão das águas, os municípios, a indústria, os agricultores, o turismo, a pesca profissional e amadora, as associações preservacionistas, com seus distintos interesses podem se expressar graças aos dispositivos da Lei das Águas, de 12 de dezembro de 1964. Devido a esta legislação a França dispõe hoje de um sistema de gestão descentralizado e eficaz (MONTICELI, 1992, p. 6).

Até o começo dos anos 1960, a gestão francesa dos recursos hídricos baseava-se num conjunto de textos e regulamentos que se transformaram, ao longo dos anos, num labirinto jurídico. Havia uma grande dispersão de responsabilidades. A regulamentação sobre o combate à poluição era incompleta, esparsa e setorial. Havia, até mesmo, contradições entre as ações de diferentes administrações, o que não permitia encontrar solução para alguns problemas.

A crescente diminuição de fontes de abastecimento com qualidade adequada, provocada pelo aumento substancial dos poluentes, obrigou o legislador a modificar esse sistema de gestão. Segundo relata Duc (1992, p. 41), naquele momento, duas opções foram analisadas: “ignorar a organização administrativa anterior e confiar a gestão a uma única administração nova, dotada dos instrumentos regulamentares necessários”, ou , “manter a organização anterior para o essencial e criar um dispositivo inovador para dar à gestão dimensões técnica, política, econômica e financeira, simultaneamente”. A segunda opção foi adotada pela Lei das Águas de 1964.

A nova dimensão técnica consiste em administrar as águas não mais setorialmente, mas considerando seus problemas em nível de bacia hidrográfica. A dimensão política consiste em se decidir os trabalhos de despoluição necessários pelos próprios usuários dos recursos hídricos, agrupados em organismos denominados comitês de bacias. A dimensão econômica e financeira busca incitar à despoluição através do princípio poluidor-pagador: os poluidores são penalizados por cotizações obrigatórias a um fundo de investimento, onde os encargos são fixados em função dos trabalhos a realizar e dos inconvenientes que sua poluição ocasiona; os que executam os trabalhos de despoluição são financiados por esse fundo. Comitês de bacia e agências da água foram criadas em cada uma das seis grandes bacias hidrográficas francesas: Adour-Garonne, Loire-Bretagne, Rhône-Mediterranée-Corse, Siene-Normandie, Artois-Picardie e Rhin-Meuse.

O comitê de bacia é o organismo que decide a política da água a vigorar na bacia. Trata-se de um “Parlamento das Águas”, que se organiza da seguinte forma: 20% dos membros são representantes do estado e os outros 80% são representantes dos municípios e dos usuários dos recursos hídricos, seja como consumidores ou como poluidores.

A agência da água é uma entidade pública descentralizada e dotada de autonomia financeira. A sua finalidade é dar suporte técnico e financeiro ao comitê e às empresas, públicas ou privadas, que executam serviços, operações e obras necessárias ao controle da poluição. A gestão de cada agência está a cargo de um conselho de administração indicado pelo comitê. Os seus recursos financeiros provêm da cobrança pelo uso das águas, que se dá na proporção da água utilizada e pela contaminação produzida no meio receptor.

A cobrança pelo uso da água é, no sistema francês, um instrumento importante na política de luta contra a poluição das águas. Sua originalidade está em estimular os que poluem a observar o interesse coletivo, dando-lhes condições de opinarem sobre o destino dos recursos arrecadados. Outra originalidade está em garantir a obtenção de um recurso estável para o financiamento dos programas. Uma terceira originalidade está na criação de um gerente único e independente da administração do estado.

Existem poucas controvérsias a propósito do modelo francês ser a principal fonte de inspiração dos sistemas institucionais que estão em implantação no Brasil, seja a conformação geral delineada pela Lei Nacional n^o 9.433/97 ou as variações sobre o tema aplicadas pelas unidades federativas, à luz de suas especificidades regionais. A formação de comitês de bacia e de agências de água adquiriu uma grande força; tornaram-se unanimidade, o que sem dúvida, com o passar do tempo deverá contribuir para o sucesso o modelo de gestão das águas.

A experiência alemã na gestão dos recursos hídricos: o caso da bacia do rio Ruhr

Na Alemanha, ao contrário da França, não existe um único formato para todo o país para a gestão dos recursos hídricos. Apenas no Estado do Norte do Reno-Westfália (Nordeshein-Westfalen) são encontradas instituições semelhantes a da França. As associações de bacias, nesse Estado, remontam ao início do século XX, sendo a do rio Emscher fundada em 1904 e a do Ruhr em 1911. A legislação atual do Norte do Reno-Westfália obriga os usuários à participação nas associações e ao cumprimento com as obrigações dos pagamentos pelo uso das águas. A cobrança pelo uso das águas dá-se tanto pelo lançamento de efluentes como pela derivação de água pelos usuários. Os recursos arrecadados destinam-se às associações de bacia, que são órgãos autárquicos controlados pelo governo estadual, mas que são dotados de ampla autonomia administrativa (ALBRECHT, 1992a, p. 52).

Nos outros estados da Alemanha, a água derivada não é objeto de cobrança, apenas o lançamento de efluentes é onerado. Os recursos auferidos são revertidos ao estado, para um fundo específico, cuja utilização vincula-se a programas de despoluição (FUNDAP, 1992, p. 40). Esses recursos são, então, emprestados aos municípios e consórcios de municípios, que são responsáveis pelo tratamento de esgotos. A reunião de municípios em consórcios acaba sendo necessária, no sentido de “melhorar a eficiência econômica e gerencial dos projetos, obras e ações”, conforme observa Monticeli (1992, p. 9).

O Ruhrverband, associação da bacia do rio Ruhr, ao contrário da agência de bacia francesa, executa obras, opera reservatórios e estações de tratamento, responsabiliza-se pelo controle e monitoramento de efluentes etc. São associados do Ruhrverband todos os que poluem a bacia do Ruhr, assim como as empresas públicas de abastecimento de água. Internamente ele está estruturado em departamentos e seções para projetar, supervisionar construções e operar todas as instalações técnicas (ALBRECHT, 1992a, p. 52-53).

O Ruhrverband desenvolve seu sistema de cobrança pelo uso da água há décadas, distribuindo os custos da associação entre seus associados, de acordo com a poluição causada ou conforme os benefícios recebidos, como no caso das empresas públicas de abastecimento de água. A partir de 1976, foi criada uma tarifa federal de efluentes a ser paga por todos os proprietários de estações de tratamento de efluentes. A taxa é paga de acordo com a poluição residual do efluente e, sobre ela, Albrecht (ALBRECHT, 1992b, p. 117) faz os seguintes comentários:

Vale ressaltar que não se compra uma licença para poluir ao pagar a taxa de lançamento de efluentes. Os requisitos mínimos deverão ser cumpridos em todos os casos, em todo o território nacional. Há apenas a possibilidade de se negociar o período de tempo a ser concedido a determinada fábrica para que esta adapte ou expanda suas instalações a fim de alcançar os padrões vigentes. Em caso de águas receptoras sensíveis, as condições poderão ser ainda mais rigorosas.

A gestão dos recursos hídricos no Brasil antes da Lei 9.433/97

O gerenciamento de recursos hídricos compreende um conjunto significativo de atividades que vai do planejamento e administração do aproveitamento múltiplo, controle e proteção das águas, até a articulação dos interesses, geralmente conflitantes, da complexa rede de agentes, composta por órgãos públicos, empresas privadas etc. para Amaral “o desafio do sistema de gerenciamento dos recursos hídricos é o de conseguir fazer o pacto entre os diferentes atores” (AMARAL, 1993, p. 48).

As tendências atuais do planejamento e da administração dos recursos hídricos apontam para uma visão holística da água. Devem ser levadas em consideração as águas superficiais e as subterrâneas e, nos projetos de aproveitamento hídrico, deve sempre ser avaliado o binômio quantidade-qualidade. A Declaração de Amsterdã, exarada pelo Segundo Tribunal Internacional da Água, em março de 1992, aponta o direito à sobrevivência sustentada, tanto para as gerações presentes quanto para as futuras, incluindo a disponibilidade de água em quantidade e qualidade suficientes, e enfatiza o direito assegurado às populações atingidas por um curso d’água de serem informadas sobre os projetos e obras que venham a utilizar-se dele e de participarem das decisões que envolvem os recursos hídricos (GRANZIERA, 1993, p. 26-27).

Nucci (1993, p. 20), falando sobre os objetivos da gestão das águas, observa que, historicamente, o primeiro objetivo buscado foi o da eficiência econômica e que, posteriormente, “começou-se a verificar que a eficiência econômica poderia não ser a única forma de resolver os problemas econômicos, em face dos conflitos sociais que se estabeleciam, e passou-se a estabelecer um segundo objetivo: a diminuição das desigualdades regionais”. O autor refere-se à gestão de águas nos Estados Unidos para exemplificar sua argumentação, afirmando que o New Deal do Presidente Roosevelt, importante instrumento de luta contra a depressão na década de trinta, definiu as ações no sentido da diminuição das desigualdades sociais e da pobreza no vale do Tennessee. Sobre a consolidação e permanência do segundo objetivo e, posteriormente, o surgimento de um terceiro, Nucci (1993, p. 21) tem o seguinte a dizer:

Mais tarde, o Conselho Nacional de Recursos Hídricos dos Estados Unidos adotou estes objetivos numa norma de planejamento e gestão: primeiro objetivo, eficiência econômica; segundo, a diminuição das desigualdades regionais, hoje, na literatura internacional identificado ou ligada à distribuição de renda de modo geral.

Mais recentemente, criou-se um terceiro. A primeira vez que surgiu nos Estados Unidos, foi em versão de 1962, desenvolvida pelo Conselho Nacional de Recursos Hídricos, enviado ainda pelo Presidente Kennedy ao Congresso dos Estados Unidos. O terceiro objetivo definido foi a preservação e melhoria do meio ambiente. Outros – constituindo o quarto conjunto de objetivos – estão sendo e podem vir ainda a ser explicitados, à medida que as demandas da sociedade forem se tornando mais bem definidas e melhor equacionadas.

No Brasil, o Código de Águas de 1934 foi muito audacioso, contudo ele teve uma preocupação fundamentalmente voltada para resolver um tipo de problema, o quantitativo, como observa Granziera (1993, p. 49):

Pelo que podemos inferir da análise do Código de Águas de 1934 e alterações posteriores, não houve uma grande preocupação com a água enquanto recurso natural passível de proteção contra a poluição, e cuja utilização deve observar princípios de utilização e gerenciamento internacionalmente aceitos, o que se justifica pela época em que foi concebido. Mesmo assim, o Código de Águas já contemplou alguns dispositivos tendentes à utilização múltipla dos Recursos Hídricos, embora embrionários.

O Estado de São Paulo foi pioneiro no País na preocupação de estabelecer critérios, condições e parâmetros de acesso à água, tendo em vista a sua qualidade. Na década de 50 do século passado começaram os primeiros esforços nesse sentido. Em dezembro de 1951 foi criado o Departamento de Águas e Energia Elétrica (DAEE), que tinha como principal objetivo o estabelecimento da política estadual de recursos hídricos. O DAEE possuía uma visão mais moderna da gestão dos conflitos oriundos dos múltiplos usos das águas, inspirado na experiência americana dos anos 30 do século passado, e iniciou a organização pública do aproveitamento dos recursos hídricos e da arbitragem dos conflitos estabelecidos, conforme relata Rui Brasil Assis (1992, p. 18):

O conceito de aproveitamento múltiplo no Estado nasceu praticamente com a atuação do DAEE. Baseado na experiência do Tennessee Valley Autority (TVA), implantado em meados da década de 30, tendo como objetivo o desenvolvimento daquela região, foi implantado no Vale do Paraíba um programa de planejamento integrado, embasado na execução de obras hidráulicas para permitir o aproveitamento hidroagrícola das extensas várzeas e promover o desenvolvimento regional antes sustentado pela produção cafeeira.

Nas décadas de 1960 e 1970, o governo do Estado de São Paulo adotou uma política de criação de companhias de economia mista, destacando-se os seguintes empreendimentos: Centrais Elétricas do Estado de São Paulo (CESP); incorporação da Companhia Paulista de Força e Luz (CPFL); Companhia de saneamento Básico do Estado de São Paulo (SABESP); Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental (CETESB).

Conforme Assis (1992, p. 19), numa avaliação rápida dessas companhias, pode-se concluir que aconteceu uma considerável eficiência setorial, mas acontecendo, como contrapartida, “um enfraquecimento do prestígio do DAEE enquanto autarquia de gestão da política de recursos hídricos". Ao mesmo tempo, instalou-se "um quadro cada vez mais diversificado de apropriação de recursos hídricos no âmbito do próprio estado com conflitos institucionais, sem que fossem previstos ou implantados mecanismos de articulação”.

Para Nucci (1993, p. 28) a atuação inicial do DAEE deu-se no sentido de "criar quadros para poder enfrentar o problema no mesmo nível em que vinha enfrentando setorialmente, por exemplo, pela antiga Light - hoje Eletropaulo - desde o começo do século". Ainda segundo ele, "até a década de 70, houve um quase absoluto predomínio da gestão em função do uso da geração hidrelétrica". Somente a partir daí é que efetivamente começou a se contestar esse tipo de predomínio, que se baseava exclusivamente no princípio da eficiência econômica.

Para Helena Kerr do Amaral (1992, p. 3), a gestão dos serviços de água e esgotos no Brasil passou, nas últimas décadas, por um processo de centralização e de "excessiva setorialização das políticas, o que permite que alguns setores imponham política prejudicial aos usos múltiplos da água”. A extrema centralização decisória e financeira acabou desenvolvendo um modelo rígido de gestão e facilitando a fragmentação excessiva das políticas para os recursos hídricos. O fortalecimento das políticas setoriais deu-se num ambiente de industrialização e urbanização acelerada, principalmente nos anos 1970, decorrendo daí um quadro de degradação ambiental preocupante em diversas regiões, dada à existência de atividades produtivas altamente consumidoras e degradadoras dos recursos naturais, principalmente da água.

Amaral (1993, p. 49) observa que, a partir da década de 1980, o Governo Federal avançou na legislação do setor ambiental. Entretanto, tal fato não possibilitou alterações significativas no quadro da utilização dos recursos naturais, pois “todas as agencias criadas para dar conta da questão ambiental foram criadas já num momento de desmonte do Estado”. Nos últimos anos da década, a administração federal não foi capaz de implementar políticas para o setor. Desse modo, o Brasil saiu “da transição de governos autoritários centralizadores tecnocráticos para a ausência de políticas governamentais no nível federal”.

A crise do financiamento das políticas e o crescimento das preocupações com os problemas ambientais colocaram uma nova agenda para os gestores. No centro da agenda está a questão da compatibilização dos interesses dos diferentes atores, afastando-se, ao mesmo tempo, da gestão centralizada e setorizada e das formas fragmentadas e isoladas da velha gestão municipal.

A bacia hidrográfica como unidade de gestão no Brasil

No Brasil, a introdução, ainda que limitada da bacia hidrográfica como unidade de gestão deu-se em 1976, quando, através de um acordo entre o Ministério das Minas e Energia e o Governo do Estado de São Paulo, instalaram-se um Comitê Especial, presidido pelo Secretário de Obras e do Meio Ambiente do estado de São Paulo e contando com a participação de dirigentes da ELETROBRAS, DNAEE, DAEE, CETESB, SABESP, ELETROPAULO, e EMPLASA, e um Comitê Executivo, presidido pelo Superintendente do DAEE e contando com representantes das entidades participantes do Comitê Especial.

O comprometimento da geração hidrelétrica na Usina Henry Borden, que funciona com a reversão das águas da bacia do Alto Tietê, através do canal do rio Pinheiros e represa Billings, em razão do agravamento da poluição por efluentes domésticos e industriais não tratados na Região Metropolitana de São Paulo (RMSP), associado aos problemas de controle de inundações e de abastecimento de água na RMSP, propiciou o início dessa experiência pioneira no planejamento dos recursos hídricos no Brasil. Conforme Assis (1992, p. 19), “a experiência desses colegiados foi bastante rica e proveitosa”. Ao Comitê Executivo foi atribuída a elaboração de estudos referentes ao aproveitamento, controle e proteção das águas das bacias do Alto Tietê e Baixada Santista, que foram apresentados ao Comitê Especial para deliberação. A integração no mesmo fórum dos órgãos com atribuições no campo dos recursos hídricos mostrou-se possível.

Posteriormente, em 1979, o Governo Federal, inspirado nos resultados do Acordo Ministério das Minas e Energia – Governo do Estado de São Paulo, através da Portaria Interministerial n^o 3, assinada pelos ministros de Minas e Energia e do Interior, criou o Comitê Especial de Estudos Integrados de Bacias Hidrográficas (CEEIBH). Subordinados ao CEEIBH seriam criados Comitês Executivos de Estudos Integrados para cada uma das bacias hidrográficas de rios federais onde se fizessem necessários.

Instalaram-se no Brasil diversos comitês executivos subordinados ao CEEIBH, cinco dos quais com a participação do Estado de São Paulo, a saber: CEEIVAP – Comitê Executivo de Estudos Integrados da Bacia do Rio Paraíba do Sul (São Paulo, Rio de Janeiro e Minas Gerais), criado em 1979; CEEIPEMA – Comitê Executivo de Estudos Integrados da Bacia do Rio Paranapanema (São Paulo e Paraná), criado em 1979; CEEIJAPI – Comitê Executivo de Estudos Integrados das Bacias dos Rios Jaguari e Piracicaba (São Paulo e Minas Gerais), criado em 1982; CEEIGUAPE – Comitê Executivo de Estudos Integrados da Bacia do Rio Ribeira do Iguape (São Paulo e Paraná), criado em 1984; CEEIGRAN – Comitê Executivo de Estudos Integrados da Bacia do Rio Grande (São Paulo e Minas Gerais).

Conforme Assis (1992, p. 20), esses comitês tiveram atuações diferenciadas e, dentre eles “destaca-se a maior regularidade nos trabalhos do CEEIVAP e CEEIPEMA”. Todavia, a partir de 1985, quando apareceram muitas críticas e surgiu uma tentativa de revisão da estrutura dos comitês, o CEEIBH não mais se reuniu, ficando os comitês de bacia atuando por conta própria.

A principal crítica que se tem a fazer da experiência desses colegiados é a de que a participação acabou ficando limitada a órgãos e entidades oficiais da União, estados e, eventualmente, dos municípios. Como pontos positivos destacam-se o significativo avanço na conscientização dos técnicos sobre a necessidade de gerenciamento integrado dos recursos hídricos e o reforço da bacia hidrográfica como unidade territorial de planejamento.

Também foram importantes os diversos encontros nacionais de órgãos gestores de recursos hídricos. O primeiro aconteceu em outubro de 1984, na sede do Departamento de Águas e Energia Elétrica (DAEE), em São Paulo. Posteriormente, outros encontros, com o objetivo de discutir o gerenciamento de recursos hídricos no Brasil, foram realizados, na ordem que segue: Belo Horizonte; dezembro de 1984; Salvador, setembro de 1985; Porto Velho, janeiro de 1986.

Como desdobramentos resultantes desses encontros, destacam-se: o surgimento da primeira proposta de instituição de um Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos (SINGREH) e a instituição, no âmbito do Ministério das Minas e Energia, de um grupo de trabalho para estudar e propor a organização desse sistema (Portaria MME de junho de 1986).

Mais adiante, em 1988, a Constituição Federal previu, no seu Artigo 21, Inciso XIX, a instituição de um Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, que se tornará possível a partir da Lei 9433, de 8 de janeiro de 1997, que instituiu a Política Nacional de Recursos Hídricos e criou o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos. A aprovação da Lei 9.433/97 resultou de um intenso processo de debates e articulações, envolvendo os poderes executivo, legislativo e setores da sociedade civil organizada, que se desenvolveu ao longo de seis anos, iniciado em 1991, quando o poder executivo enviou para o Congresso Nacional o Projeto de Lei 2.249/91.

De acordo com o Artigo 1^o da Lei 9433/97, a Política Nacional de Recursos Hídricos baseia-se nos seguintes fundamentos: a água é um bem de domínio público; a água é um recurso natural limitado, dotado de valor econômico; em situações de escassez, o uso prioritário dos recursos hídricos é o consumo humano e a dessedentação de animais; a gestão dos recursos hídricos deve sempre proporcionar o uso múltiplo das águas; a bacia hidrográfica é a unidade territorial para implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos e atuação do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos; a gestão dos recursos hídricos deve ser descentralizada e contar com a participação do poder Público, dos usuários e das comunidades. Dentre os diversos instrumentos da Política Nacional de Recursos Hídricos, cabe destacar a cobrança pelo uso das águas, Artigo 5^o, Inciso IV.

Durante o longo período de tramitação do Projeto de Lei 2249/91, que vai de 1991 a 1997, aconteceram várias implantações de sistemas estaduais de gerenciamento dos recursos hídricos: São Paulo, 1991; Ceará, 1992; Santa Catarina, 1993; Distrito Federal, 1994; Sergipe, 1995; Bahia, 1995.

Mais recentemente, em sete de junho de 2000, através da Lei 9.984, o Congresso Nacional aprovou o projeto de criação da Agência Nacional de Águas (ANA) que, além de ser o órgão responsável pela execução da Política Nacional de Recursos Hídricos, tem a responsabilidade de implantar a Lei das Águas, de 1997, que disciplina o uso dos recursos hídricos no Brasil.

A bacia hidrográfica como unidade de gestão no Estado de São Paulo

Como resultado de seminários, estudos e propostas realizados no âmbito de entidades do governo do Estado de São Paulo, em especial do DAEE e da FUNDAP, e das pressões políticas de grupos organizados, com destaque para os da bacia do rio Piracicaba, o Governador Orestes Quércia promulgou o Decreto 27.586, em 11 de novembro de 1987 (CONEJO, 1992, p. 69). Este decreto instituiu o Conselho Estadual de Recursos Hídricos (CRH), com a missão de propor uma política de gestão de recursos hídricos, estruturar um sistema de gerenciamento e elaborar o primeiro Plano Estadual de Recursos Hídricos. No mesmo decreto foi instituído o Comitê Coordenador do Plano Estadual de Recursos Hídricos e do Sistema Estadual de Gestão de Recursos Hídricos (CORHI), subordinado ao CRH, com a função de supervisionar e coordenar as atividades dos diversos colegiados técnicos, criados com o objetivo de levar a cabo as tarefas propostas pelo Decreto 27.586/87. Os colegiados foram criados pelo CORHI em 24 de fevereiro de 1988.

Como resultados do trabalho dos grupos técnicos têm-se: a elaboração e aprovação do primeiro Plano Estadual de Recursos Hídricos, em 1990, composto por um diagnóstico da situação das águas no Estado e pela proposição de programas, e a Lei 7.663, de 30 de dezembro de 1991, que estabeleceu normas de orientação à Política Estadual de Recursos Hídricos, criou o Sistema Integrado de Gerenciamento de Recursos Hídricos (SIGRH) e previu a cobrança pelo uso das águas.

O SIGRH busca a execução, formulação e aplicação do Plano Estadual de Recursos Hídricos (PERH), congregando órgãos estaduais, municipais e a sociedade civil organizada. Neste sentido, a Lei 7.663/91 previu a criação de órgãos de coordenação e de integração participativa. No nível central foi prevista a formação do Conselho Estadual de Recursos Hídricos (CRH) e nas unidades hidrográficas os Comitês de Bacias Hidrográficas (CBH).

O CRH, assegurada a participação paritária dos municípios em relação ao Estado, é composto por: a) secretários de estado, ou seus representantes, cujas atividades se relacionem com o gerenciamento ou uso dos recursos hídricos, a proteção do meio ambiente, o planejamento estratégico e a gestão financeira; b) representantes dos municípios contidos nas bacias hidrográficas, eleitos entre seus pares.

Os comitês de bacias, assegurada a participação paritária dos municípios em relação ao Estado, serão compostos por: a) representantes das secretarias de estado ou de órgãos e entidades da administração direta e indireta, cujas atividades se relacionem com o gerenciamento ou uso das águas, proteção ao ambiente, planejamento e gestão financeira do estado, no âmbito das bacias; b) representantes dos municípios contidos nas bacias; c) representantes de entidades da sociedade civil, sediadas nas bacias, respeitado o limite máximo de um terço do número total dos votos, entendendo as universidades, os institutos de ensino superior, as agências de pesquisa e desenvolvimento, as associações de usuários, as associações especializadas em recursos hídricos, as entidades de classe, as associações comunitárias e outras associações não governamentais como representantes da sociedade civil.

A gestão através de comitês de bacias permite um debate mais amplo sobre as alternativas de utilização dos recursos naturais regionais e proporciona a adaptação da política às realidades físicas e humanas de cada região. A participação de representantes do estado, dos municípios e da sociedade civil garante que as propostas sejam resultados de negociações políticas.

Em 25 de agosto de 1993 foram empossados os integrantes do CRH. Em novembro do mesmo ano foi implantado o Comitê das Bacias Hidrográficas dos Rios Piracicaba, Capivari e Jundiaí. A implantação do comitê consistiu num marco da estrutura da Política Estadual de recursos Hídricos. A partir daí, os demais comitês foram paulatinamente sendo implantados.

Durante o ano de 1991, entendendo a necessidade de uma descentralização mais abrangente, o Consórcio Intermunicipal das Bacias dos Rios Piracicaba e Capivari liderou a proposta de inclusão da Agência de bacia na lei 7.663/91, com o apoio de vários deputados, de outros consórcios constituídos ou em formação e de diversas entidades civis ligadas à questão das águas. O que foi defendido pelo Consórcio e hoje é lei estadual é um órgão descentralizado de gestão a ser criado em situações especiais, por decisão do respectivo comitê de bacia e com aprovação do CRH.

A agência de bacia é uma entidade jurídica, com estrutura administrativa e financeira própria, que exercerá a função de secretaria executiva do comitê de bacia e terá as seguintes funções: a) elaborar o plano de bacia hidrográfica e submetê-lo ao comitê de bacia; b) elaborar relatórios que serão submetidos ao comitê de bacia; c) gerenciar os recursos financeiros do Fundo Estadual de Recursos Hídricos (FEHIDRO) pertinentes à bacia hidrográfica; d) promover, na bacia hidrográfica, a articulação entre os componentes do sistema de gerenciamento, com os outros sistemas do estado, com o setor produtivo e a sociedade civil.

As agências de bacias, quando criadas permitirão a efetiva descentralização da gestão dos recursos hídricos, dado que, com elas, acontecerá a descentralização da gestão financeira de cada unidade de gerenciamento. As agências de bacias não são novidades, pelo menos nos países do primeiro mundo. Elas existem há 38 anos na França e há 98 na Alemanha. Cada país instituiu a sua agência de acordo com as suas características. As experiências internacionais, neste momento, assumem uma certa importância, dado que servem de referência para a implantação do modelo de gestão local, principalmente a experiência francesa, que sempre causou boa impressão.

Em nível nacional, a Lei 9.433/97, no Artigo 33, Inciso V, também previu a criação de Agências de Água que deverão integrar o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos. Elas, em nível nacional, exercerão a função de secretaria executiva dos comitês de bacias e poderão ser criadas quando atendidos os seguintes requisitos: a) prévia existência de um Comitê de Bacia Hidrográfica; b) viabilidade financeira assegurada pela cobrança do uso dos recursos hídricos em sua área de atuação.

Conforme informações da Agência Nacional de Águas – ANA, no ano de 2002 foram desenvolvidas ações para a instalação de agências de água e para a implementação da cobrança pelo uso dos recursos hídricos nas bacias do rio Paraíba do Sul, que envolve os estados de São Paulo, Rio de Janeiro e Minas Gerais, e do Alto Iguaçu, no Paraná. Ainda, conforme a ANA (http://www.ana.gov.br – Acesso em 20 de junho de 2005), na esfera estadual, atualmente, 24 estados e o Distrito Federal já aprovaram suas leis sobre política e sistema de gestão das águas. Todas as leis aprovadas incluíram a cobrança pelo uso dos recursos hídricos como instrumento de gestão. A cobrança começou a acontecer em 2006 na Bacia do rio Piracicaba e deverá constituir-se num importante recurso para o financiamento das obras necessárias à recuperação da qualidade e da quantidade das águas dos seus rios formadores.

Em relação ao planejamento do uso dos recursos hídricos, pode-se dizer que ele foi marcado, até a década de 1980, pela forte centralização e pela excessiva setorização. Os planos tinham, com certa frequência, a sua eficácia comprometida pela parcialidade dos enfoques que os geravam, dado que acabavam desconsiderando os conflitos sociais, econômicos e políticos que sempre acompanham o uso das águas. Não resultavam, portanto, de negociações entre os diversos usuários das águas.

A forte centralização do poder de decisão no Brasil começou a ser rompida com a Constituição de 1988. Contudo, não se completou, ainda, o ciclo de adaptação do aparato institucional. Os municípios e as regiões ainda não assumiram de forma integral as atribuições normativas e fiscalizadoras que agora lhes são permitidas e a sociedade civil ainda tem uma participação muito tímida.

O que fica claro do exposto é que, a partir do novo quadro legal, que possibilita novos arranjos institucionais, começa a se construir uma nova forma de planejar a economia e o uso dos recursos naturais, entre eles os recursos hídricos. A nova forma pressupõe postura democrática e, portanto, deverá estar alicerçada em mecanismos institucionais de articulação de órgãos públicos (municipais, federais e estaduais) e de representantes de toda a sociedade. Desta maneira, o planejamento não deverá ser apenas a concretização de trabalhos bem estruturados tecnicamente, mas também o resultado de debates e negociações com os diversos setores sociais e econômicos.

A participação pública e dos atores sociais é uma ferramenta extremamente importante, contribuindo muito nas tomada de decisão e na diminuição dos conflitos inerentes ao processo de gestão integrada dos recursos hídricos. A participação oferece à comunidade a oportunidade de exercer seus direitos, assim como, de reconhecer suas responsabilidades, uma atribuição de caráter essencialmente ético.

Considerações finais

As trajetórias da construção de sistemas descentralizados de gestão de recursos hídricos no Brasil e no Estado de São Paulo, apesar das imensas dificuldades de percurso, são bons exemplos de iniciativas, que envolvem a economia e a ecologia, dentro de princípios democráticos, que têm como objetivo buscar a preservação e o uso sustentado das águas pelo setor produtivo e pela sociedade. O planejamento do uso dos recursos hídricos foi marcado, até a década de 1980, pela centralização e pela setorização. Os planos nunca resultavam de negociações entre os diversos usuários das águas. Todavia, a centralização do poder de decisão no Brasil começou a ser rompida. Está sendo construída, aos poucos, uma nova forma de planejar a economia e o uso dos recursos naturais, entre eles os recursos hídricos. A nova forma está alicerçada em mecanismos institucionais de articulação de órgãos públicos (federais, estaduais e municipais) e de representantes da sociedade. Assim, os planos não serão apenas concretizações de trabalhos técnicos, mas também resultados de debates e negociações entre os setores sociais e econômicos. Estão sendo construídos mecanismos e fóruns que servirão à sustentabilidade do desenvolvimento no território brasileiro.

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